行政机关作出较大数额没收的行政处罚时应当适用听证程序

黄泽富、何伯琼、何熠诉成都市金堂工商行政管理局工商行政处罚一案

案例编写人：郑 红 案例论证人：沈 建 发布时间：2009-08-18 09:01:05

没收是行政机关较为常用的一种行政处罚种类。对于较大数额的没收应否适用听证程序，法律、法规没有明确规定，司法实践中也存在争议。本案的示范点在于明确了行政机关作出较大数额没收的行政处罚时，应当适用听证程序。

[案情]

上诉人（原审被告）成都市金堂工商行政管理局（以下简称金堂工商局）。

被上诉人（原审原告）黄泽富。

被上诉人（原审原告）何伯琼。

被上诉人（原审原告）何熠。

2003年12月20日，金堂县图书馆与黄泽富约定联办多媒体电子阅览室，由黄泽富出资金和场地，每年向金堂县图书馆缴纳管理费2400元。2004年4月2日，黄泽富以其子何熠的名义开通了ADSL，在金堂县赵镇桔园路151号的门面正式挂牌开业。2004年4月中旬因金堂县文体广电局整顿网吧，金堂县图书馆于2004年5月中旬退还黄泽富2 400元管理费，停办了金堂县图书馆多媒体电子阅览室。2005年6月2日，金堂工商局会同金堂县文体广电局、金堂县公安局对金堂县赵镇桔园路153号2楼进行检查，检查项目为“营业执照”，发现有X中学学生叶X、杨X、郑X和数名成年人上网游戏。2005年10月12日，金堂工商局以黄泽富等三人的行为违反《互联网上网服务营业场所管理条例》第七条、第二十七条的规定，作出成工商金堂处字（2005）第02026号行政处罚决定（以下简称02026号决定），没收在何伯琼商业楼内扣押的从事违法经营活动的电脑主机32台。黄泽富等三人不服，向金堂县人民法院起诉要求撤销02026号决定。

金堂县人民法院审理后认为，金堂工商局在2005年6月2日对黄泽富等三人处进行检查时，检查项目为“营业执照”。黄泽富等三人在被检查时不能出示《网络文化经营许可证》和《营业执照》。且开通ADSL时是以“网吧”为由申请的，资费是包月1 000元，三名学生也证实上网时黄泽富等三人收取了3元上网费用。因此，黄泽富等三人的行为违反了《互联网上网服务营业场所管理条例》第七条的规定，同时也违反了国家工商行政管理局第58号令发布的《无照经营查处取缔办法》第四条第（一）项的规定，属擅自设立互联网上网服务营业场所的无照经营行为。金堂工商局依照《互联网上网服务营业场所管理条例》的规定对其处罚是合法的。但因金堂工商局在检查时项目为“营业执照”，而黄泽富等三人在检查时也不能出示《营业执照》，同时《互联网上网服务营业场所管理条例》没有程序规定，而《无照经营查处取缔办法》是对无照经营查处取缔的专门程序性规定，金堂工商局在对黄泽富等三人从事无照经营活动的行为进行处罚时，既要适用《互联网上网服务营业场所管理条例》的规定，也应适用《无照经营查处取缔办法》的规定。金堂工商局未适用《无照经营查处取缔办法》系适用法律不当，遂就本案的行政处罚部分判决：一、撤销金堂工商局于2005年10月12日作出的02026号决定；二、金堂工商局在判决生效之日起30日内重新作出该具体行政行为。

宣判后金堂工商局不服，上诉称：《无照经营查处取缔办法》第十四条第二款明确规定“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”。据此，可以认定《互联网上网服务营业场所管理条例》作为调整互联网上网服务营业场所管理的专门行政法规，具有特别法地位，上诉人选择适用于行政相对人擅自设立互联网上网服务营业场所的定性和处罚是正确的。

被上诉人黄泽富等三人辩称，金堂县文化局要求多媒体电子阅览室停止营业后，黄泽富随即停业，将电脑搬至金堂县赵镇桔园路153号2楼，并多次向金堂县文化局申报备案报送相关材料，其间并未对外从事互联网上网服务经营活动。金堂工商局作出“没收电脑主机32台”的处罚决定认定事实不清。金堂工商局未根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，告知黄泽富等三人拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及依法享有的权利，其行政处罚的程序违法。

[审判]

成都市中级人民法院审查后认为，《无照经营查处取缔办法》是针对从事各项经营活动的单位和个人制定的带有普遍约束力的法规，而《互联网上网服务营业场所管理条例》是为了加强对互联网上网服务营业场所的管理，规范经营者的经营行为，保障互联网上网服务经营活动健康发展而专门制定的法规，属特别法。根据《无照经营查处取缔办法》第十四条第二款“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”的规定，各行业对无照经营行为有特别规定的，应当依照特殊规定执行。金堂工商局在对黄泽富等三人进行检查时，虽以“营业执照”为检查项目，但在检查过程中发现黄泽富等三人在未取得文化行政部门的批准和公安机关核发的《网络文化经营许可证》，及未经工商行政管理部门核准登记，擅自设立互联网上网服务营业场所，从事互联网上网服务经营活动，违反《互联网上网服务营业场所管理条例》第七条的规定，并根据该条例第二十七条的规定对黄泽富等三人进行处罚，其适用法律正确。但是，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。虽然该条没有明确要求对“没收财产”应举行听证，但条文中的“等”所列事项，应当是指明文列举的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款三种行政处罚种类以外的，并且与列举事项类似的其他对相对人权益产生较大影响的行政处罚。为了保证行政相对人充分行使陈述权和申辩权，保障行政处罚决定的合法性和合理性，对没收较大数额财产的行政处罚应当根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定适用听证程序。关于没收较大数额的财产标准应比照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第三条“本规定所称较大数额的罚款，是指对非经营活动中的违法行为处以1 000元以上，对经营活动中的违法行为处以20 000元以上罚款”中对罚款数额的规定。因此，金堂工商局没收黄泽富等三人32台电脑主机的行政处罚决定，应属没收较大数额的财产、对黄泽富等三人的利益产生重大影响的行为，金堂工商局在作出行政处罚前应当告知被处罚人有要求听证的权利。本案中，金堂工商局在作出处罚决定前只按照行政处罚一般程序告知黄泽富等三人有陈述、申辩的权利，而没有告知听证权利，违反了法定程序，依法应予撤销。原审判决认定《02026号决定》适用法律不当错误，但判决结果正确，遂就本案的行政处罚部分判决驳回上诉，维持原判。

[论证]

一、《行政处罚法》第四十二条应适用听证程序的处罚种类存在扩张解释的空间

《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”该规定采用列举的方式，明确规定应当听证的处罚决定种类为：“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等”。从文义解释的角度，应当听证的处罚决定的种类可以有两种理解：一是仅包括责令停产停业、吊销许可证或者执照和较大数额罚款三种行政处罚；二是除了列举的三种行政处罚之外，还包括其他在性质上相似的行政处罚。分歧的关键在于对于该条规定的“等”字的理解，即究竟是“等外等”还是“等内等”，这涉及到对该条规定是进行扩张解释还是限缩解释。就立法通常情形而言，“等外等”是主要情形，但等外的空间多大、其外延如何确定则须结合具体案件综合和审慎认定。

二、对《行政处罚法》第四十二条进行扩张解释，认定较大数额没收的行政处罚应适用听证程序符合立法本意

听证，是行政机关在作出决定前，依照法定的形式听取相关人员的意见，其目的是根据听取的意见来进一步固定或者修正自己此前形成的判断，以规范行政行为，充分保障行政相对人的合法权益。出于保障行政相对人合法权益与行政执法成本、效率之间的平衡，我国行政处罚法所设置的听证程序并不是行政处罚的必经程序，从《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定来看，适用听证程序的责令停产停业、吊销许可证或者执照和较大数额罚款均是对处罚对象的财产权益具有重大影响的处罚种类。因此该条的立法本意是在行政机关作出可能对行政相对人财产权益产生重大影响的行政处罚时，应当告知其有听证的权利，有效保护受处罚人的财产权利和利益。从性质上来看，较大数额罚款与没收较大数额财产均是对当事人的财产权有重大影响的处罚。本案中没收当事人的32台电脑，金额超过10万，对个人来说，其影响远远超过多数较大数额罚款。如此严厉的行政处罚如果得不到相对较轻的处罚所能够得到的权利保障，显然不符合行政合理性原则，对当事人也殊为不公。因此，对第四十二条的规定进行扩大解释，将没收较大数额财产纳入适用听证程序的范围，符合我国行政处罚法的立法本意。另外，关于“较大数额”的认定，除了比照较大数额的罚款以外，还要根据没收物品在经营中的作用、比例等进行综合认定。

三、对《行政处罚法》第四十二条进行扩张解释与最高法院相关答复的精神相一致

最高人民法院在2004年9月对新疆自治区高级人民法院《关于没收财产是否应当进行听证及经营药品行为等有关法律问题的答复》中称：“人民法院经审理认定，行政机关作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有权要求举行听证或者未按规定举行听证的，应当根据《行政处罚法》的有关规定，确认该行政处罚决定违反法定程序。有关较大数额的标准问题，实行中央垂直领导的行政管理部门作出的没收处罚决定，应参照国务院部委的有关较大数额罚款标准的规定认定；其他行政管理部门作出没收处罚决定，应参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定。”可以看出，最高法院对《行政处罚法》第四十二条所规定的听证范围实际上也是持扩张解释的意见。本案二审判决认定金堂工商局的没收32台电脑主机的行政处罚违反法定程序，符合该答复的精神。另外，对于较大数额的标准，也应按照该答复中所要求的“参照省、自治区、直辖市人民政府的相关规定认定”，本案中参照《四川省行政处罚听证程序暂行规定》予以认定也是非常合理的。