采矿权的非法受让人无权就吊销采矿许可证提起行政诉讼

陈明高诉省国土资源厅行政处罚案

案例编写人：曹红 案例论证人: 何柳 发布时间：2008-12-16 09:58:35

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，有权提起行政诉讼的是认为其“合法权益”受到侵犯的公民、法人或其他组织。我国对矿产资源的开采实行许可证制度，依法取得采矿权后将采矿权倒卖属非法行为。采矿权的非法受让人要求保护的权益属于非法权益，其既不是行政处罚的相对人，与行政处罚行为之间也没有法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格，对其起诉，依法应予驳回。

[案情]

原告：陈明高。

被告：四川省国土资源厅。

第三人：广元吉奥冶金地质工程公司。

主要案情为:被告四川省国土资源厅于2005年10月28日作出川国土资罚字[2005]9号《关于吊销冶金部广元吉奥实业总公司采矿许可证的处罚决定》，其内容为：“被处罚单位：冶金部广元吉奥实业总公司（现更名为“广元吉奥冶金地质工程公司”）……经查实，你公司于2002年11月4日取得广元市朝天区大滩镇槽子沟多金属矿采矿许可证（证号：5100000210488）之后，未进行生产性投入以及采矿活动。2004年7月26日，你公司将采矿权卖给陈明高及其合伙人，获取采矿权买卖价款135万元。2004年7月26日以来，陈明高及其合伙人在槽子沟多金属矿实施了开采及销售矿石活动。同时，你公司还采取签订不同内容的两份《槽子沟多金属矿采矿权转让合同》的方式掩盖倒卖采矿权的行为。……你公司的行为违反了《中华人民共和国矿产资源法》第六条第三款的规定，属于将采矿权倒卖牟利的违法行为。根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十二条第二款之规定，我厅决定对你公司的上述违法行为作出如下行政处罚：吊销冶金部广元吉奥实业总公司5100000210488号采矿许可证”。原告陈明高不服被告四川省国土资源厅作出的川国土资罚字[2005]9号行政处罚决定，向本院提起诉讼。原告陈明高认为，被告四川省国土资源厅作出的吊销采矿权的处罚决定事实不清，违反法律程序，适用法律不当，请求撤销四川省国土资源厅川国土资罚字[2005]9号行政处罚决定书。

被告认为陈明高不具有本案原告主体资格。陈明高不是行政处罚的相对人，与行政处罚也没有法律上的利害关系，且被告作出的行政处罚符合法律的规定。

第三人广元吉奥公司述称，采矿权仅属于第三人，第三人转让采矿权给原告，不属于倒卖行为，是正常的经营活动。

[审判]

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，行政诉讼的原告必须是与具体行政行为之间有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织。同时根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第一款第（一）项的规定，原告对证明自己起诉符合法定条件承担举证责任。在本案中，被告四川省国土资源厅作出的吊销5100000210488号采矿许可证是针对第三人所作，并非陈明高，陈明高不是本案被诉行政处罚的被处罚人。陈明高认为其与第三人共同享有采矿权，与被诉行政行为有法律上的利害关系，其具有原告诉讼主体资格，为证实上述主张，陈明高向本院提供了《合作探采广元市朝天区槽子沟多金属矿床协议书》、《联合开发广元市朝天区槽子沟铅锌多金属矿协议书》、《协议书》、《槽子沟多金属矿采矿权转让合同》、《四川省国土资源厅受理通知书》等证据材料，但根据《探矿权采矿权转让管理办法》第十条“申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。……批准转让的，转让合同自批准之日起生效”的规定，采矿权转让合同尚未生效，且四川省广元市市中区人民法院、四川省广元市中级人民法院已经以（2006）广中刑初字第2号刑事判决书和（2006）广刑终字第58号刑事裁定书作出了判决和裁定，认定陈明高未经申请批准，未取得采矿许可证擅自采矿，其行为构成非法采矿罪，故陈明高向本院提供的证据不能证实其与被告作出的吊销第三人采矿许可证的行政行为之间有法律上的利害关系。综上，陈明高既不是行政行为相对人，也与被告作出的吊销第三人的采矿许可证的行为之间没有法律上的利害关系，故其不具有本案原告诉讼主体资格，陈明高的起诉，不符合行政诉讼法规定的法定起诉条件。陈明高要求撤销被告四川省国土资源厅作出川国土资罚字[2005]9号《关于吊销冶金部广元吉奥实业总公司采矿许可证的处罚决定》的主张,不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第一款第（一）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条、第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定驳回陈明高的起诉。

宣判后，原告不服，向四川省成都市中级人民法院提出上诉。二审法院经审理认为：被上诉人四川省国土资源厅于2005年10月28日对广元吉奥公司作出川国土资罚[2005]9号《关于吊销冶金部广元吉奥实业总公司采矿许可证的处罚决定》，吊销该公司5100000210488号采矿许可证。上诉人陈明高不服该9号处罚决定而提起行政诉讼，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，规定了可以提起行政诉讼的当事人需与具体行政行为之间具有法律上的利害关系。本案中，9号处罚决定是被上诉人四川省国土资源厅对行政管理相对人广元吉奥公司因违反法律规定而作出的行政处罚，陈明高不是9号处罚决定的行政管理相对人，也与9号处罚决定之间不存在法律上的利害关系。因此上诉人陈明高不具有本案原告资格，一审裁定驳回上诉人的起诉正确。关于上诉人陈明高主张与冶金工业部西南地质勘查局604大队等有关单位之间存在合作关系的问题，陈明高与604大队等有关单位之间签订的协议，属于平等主体之间的债权债务关系，系民事法律调整范围，不属于本案审理范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，裁定：驳回上诉，维持原判。

[论证]

多年来国家深入整治和规范矿业秩序取得了积极成效，但一些地区的矿业开发秩序仍然比较混乱，实践中非法转让采矿权、无证开采等情形也比较普遍。相应的，采矿权的非法受让人是否有权对吊销采矿许可证的行政行为提起诉讼也是一个值得关注的问题。本案关于采矿权的非法受让人与吊销采矿许可证的行政行为不具有法律上利害关系，其不具有行政诉讼原告资格的认定具有一定的示范效应。

一、“法律上的利害关系”是行政诉讼原告主体资格的判断标准之一

原告资格并非是《行政诉讼法》所规定的法律概念，对于原告资格具体包括哪些构成要素，学术界众说纷纭。关于行政诉讼原告资格的现行法律规定主要有两条。一是，我国《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；二是《若干解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”由此可见，原告资格标准是主观标准和客观标准的统一。“认为”是主观标准，其功能在于确定起诉人与被诉行政主体之间是否存在争议，无争议则无诉讼。“法律上的利害关系”是客观标准，其功能在于判断起诉人的“认为”是否应纳入司法审查的范围。本案的关键问题是采矿权的非法受让人与吊销采矿许可证的行政行为是否具有法律上的利害关系？

二、“法律上利害关系”应当同时具备合法权益和实际影响两个要件

“法律上的利害关系”是指因被诉行政行为有关的法律规范保护范围的权益可能受到被诉行政行为的不利影响，而在行政主体与受影响人之间产生的行政法律关系。可见，起诉人的合法权益是否客观存在是一个基础性前提，如果所谓的合法权益根本不存在，则谈不上被影响的问题，也不可能有法律上的利害关系；“受到影响”则是在起诉人享有合法权益的基础上展开的。关于原告起诉主张的权益应属于法律保护范围内的权益，这一点不难理解，关键在于如何认识“受到被诉行政行为的影响”。我们认为，只有被诉行为属于可诉的具体行政行为，才有进一步确定起诉人是否与该行为具有法律上利害关系的必要。《若干解释》第一条将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在可诉的具体行政行为之外，意味着，可诉的具体行政行为应对起诉人的权利义务产生实际影响。因此，合法权益受到的影响应当解释为受到被诉行政行为的实际影响。综上，“法律上利害关系”应当同时具备合法权益和实际影响两个要件。

三、采矿权的非法受让人不享有合法权益，故不具有法律上利害关系

合法权益指属于法律、法规保护范围内的权益。在界定行政诉讼原告资格中的合法权益时需要注意两个方面：一是，我国行政诉讼法中涉及合法权益的条款主要是第十一条关于受案范围的规定。该条第一款第（八）项的兜底条款“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”，往往让人误以为行政诉讼受案范围的合法权益局限于人身权和财产权。但随着法律法规的日趋完善，行政功能范围的扩大，人们参与行政活动机会的增多，对人身权和财产权应作广义理解，即包括人身权、财产权以及与人身财产权关系密切或由其派生出来的权利。二是，我们在探讨行政诉讼原告资格时所说的合法，不仅指合乎法律法规，还特指该权益属于与被诉行政行为有关的法律规范保护范围。因为行政诉讼的审理对象是行政行为的合法性，所以起诉人诉请保护的不能是一般性的合法权益，而必须是与被诉行政行为有关联的，属于特定法律保护范围的权益。即与被诉行政行为有关的法律规范的立法目的或具体条款是将该权益纳入保护范围的。若不属于该特定法律的保护范围，行政机关在据此法律作行政行为时就无需顾及该权益，也谈不上存在法律上的利害关系了。

就本案而言，本案涉及金属矿的开采，法律法规针对这类有限自然资源的开发利用设定了行政许可制度，开采矿产资源必须依法申请登记，领取采矿许可证，取得采矿权。《矿产资源法》及其实施细则规定了探矿权、采矿权转让的条件，《探矿权、采矿权转让管理办法》第十条也明确规定“申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人……批准转让的，转让合同自批准之日起生效”。由此可见，采矿权的转让除了当事人的合意之外，还必须履行行政审批程序。虽然2004年7月陈明高与第三人间达成了采矿权转让合同，但该合同未经相关机关批准转让，并未发生法律效力，陈明高并未取得合法采矿权。并且生效刑事判决已经认定陈明高在先期的合作协议解除后，未经申请批准，未取得采矿许可证，擅自采矿，其行为构成非法采矿罪。因此，陈明高起诉主张的权益不属于被诉行政行为有关的法律规范的保护范围，其不享有相应的合法权益，与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。

四、采矿权的非法受让人受到的影响是间接影响，且有其余救济途径，故不具有法律上利害关系

在实践中，合法权益受到的实际影响可分为直接影响与间接影响。所谓直接影响指行政行为与合法权益之间，无需任何因素介入即可成立直接因果关系，即合法权益受到影响是行政行为直接造成的，而不是通过其他法律关系作为中介而产生的。间接影响是指合法权益受到影响与行政行为之间至少需要一个其它因素的介入，方能建立起因果关系。对于直接影响属于“法律上利害关系”，这一点没有争议。关键在于行政行为对合法权益的间接影响是否属于“法律上的利害关系”？我们认为，法律上利害关系原则上应限于直接影响。一是，合法权益受到行政行为间接影响的前提是合法权益与被诉行为之间还有一个介入因素—其他法律关系，而该“其他法律关系”成立与否，效力如何往往没有经过司法认定，并且也不属于本案的审查范围，相应的，在本次行政诉讼中对该间接影响也无法作出司法判断；二是，倘若将“法律上利害关系”无限制扩大到间接影响，这将导致原告资格漫无边际，司法者在判断原告资格时将无从下手。当然，“间接影响”属于“法律上利害关系”存在例外情形，即该起诉人权益受到的虽是间接的实际影响，但在其丧失了维护权益的其他合法途径的 情况下，该起诉人有权提起行政诉讼。

就本案而言，陈明高是采矿权的非法受让人，不享有相应合法权益，其与被诉行政行为间当然就不具有法律上的利害关系。何况，就陈明高主张的权益而言，受到的是被诉行政行为的间接影响，而其可以通过对采矿权转让人提起民事诉讼对自己的权益加以救济，故其与被诉行政行为不具有法律上的利害关系。

五、认定“法律上利害关系”应当考虑的其他因素

“法律上利害关系”和“行政行为相对人”是行政诉讼原告资格的主要判断标准，而从行政诉讼原告资格的设定价值来看，其不仅仅是确定起诉人是否适格或者是否保护起诉人的起诉权的问题，还有其他重要的法律意义和社会意义。如协调个人利益与公共利益的关系，界定司法权对行政权的干预程度等。因此，认定“法律上利害关系”不仅仅应考虑法律上的操作标准，还必须考虑相关因素。我们认为，在行政诉讼原告资格裁量中应考虑的因素主要包括：一是中心工作—办理行政案件不能孤立办案，必须将审判置于党和国家的工作大局之下，置于政治、经济、社会和文化发展的中心工作之中，这样才能从根本上确保审判工作的正确方向和良好效果。二是社会主流价值取向—一件行政案件涉及的是行政管理领域的一个方面，凸显的问题往往“以点带面”，因此衡量结果应当符合社会主流价值取向。三是公共政策—既包括法律明文规定的为强化特定权利的保护或为维护公益而扩展原告资格范围的立法政策，也包括一些特定的司法政策。就本案而言，从法律标准上即可界定陈明高不具有原告资格，而这一法律判断也与政策性案件谨慎受理（本案被诉行政行为的政策背景是国家深入彻底整治和规范矿业秩序）的考量结果相一致，更增强了我们的内心确信。